Глава 8. КИТАЙСКАЯ НАРОДНАЯ РЕСПУБЛИКА
Государственный строй. Конституция
Высшие органы государственной власти
Местные органы власти и управления
Судебная власть и конституционный надзор
Со времени образования
Китайской Народной Республики 1 октября 1949 г. в стране было разработано и
принято четыре конституции - в 1954, 1975, 1978 и 1982 гг. Первая конституция
КНР строилась на основе широкого использования опыта государственного
строительства СССР и других так называемых социалистических стран. Она провозгласила
КНР государством народной демократии, руководимым рабочим классом и основанным
на союзе рабочих и крестьян, закрепила руководящую роль Коммунистической партии
Китая в государстве и ее руководство общественными организациями. После
вступления в силу конституции была сформирована новая система государственных
органов, принят ряд нормативных актов, а также законов, направленных на
проведение в жизнь конституционных положений.
С конца 50-х гг. в силу ряда
причин начался отход от конституционных принципов, политическая практика была
поставлена выше Основного закона страны. Важнейшие конституционные положения
отменялись партийными решениями
без вынесения
соответствующих вопросов в государственные органы. Во время <культурной
революции>, начавшейся в 1966 г., конституционная политическая система была подвергнута
слому, конституцию фактически отменили. Результаты и практику <культурной
революции> закрепляла конституция 1975 г.: были упразднены некоторые посты и институты
государственной власти, сужались полномочия депутатов и представительных
органов, упразднялась прокуратура и т. д.
По окончании <культурной
революции> (1976 г.) конституция 1975 г. была пересмотрена, и в марте 1978 г.
принята новая конституция. В целях создания эффективного аппарата управления
она вернулась к более четкому определению статуса государственных органов, для
чего использовались многие положения первой конституции КНР. Кроме того, были
восстановлены некоторые полномочия представительных органов власти, введен
упраздненный ранее институт прокуратуры, более четко регламентировалась организация
судов.
Однако к этому времени еще
не были извлечены все уроки прошлого, поэтому в конституции ощущалось влияние
левацких взглядов и идей хаоса <культурной революции>. После 3-го пленума ЦК
Компартии Китая 11 созыва (1978 г.), принявшего решение о начале экономических
преобразований в КНР, была поставлена задача воссоздания системы органов,
способных обеспечить нормальное функционирование государственной власти, ее
единство по всей стране. Вместе с тем особую актуальность в условиях
начавшегося форсированного экономического развития приобрел вопрос о рациональном
распределении органов государства, создании их структурных подразделений и
рабочего аппарата, повышении эффективности их деятельности и обеспечении
гармоничной работы. К формированию современной системы органов государства
предъявлялось важнейшее требование - обеспечение устойчивости власти,
недопущение имевших место в прошлом эксцессов, приведших к разрушению всей
сложившейся государственной структуры. Это могло быть достигнуто прежде всего
за счет стабилизации конституционно-правового регулирования порядка организации
и деятельности государственного аппарата.
Этим объясняется принятое в
1980 г. решение о пересмотре действовавшей конституции. На разработку новой (по
официальной терминологии - <исправленной>) конституции КНР ушло более двух лет.
Новая конституция была утверждена Всекитайским собранием народных
представителей 4 декабря 1982 г. Согласно ей. Китайская Народная Республика
есть социалистическое государство демократической диктатуры народа, руководимое
рабочим классом и основанное на союзе рабочих и крестьян. Большое значение
имело также принятие 10 декабря 1982 г. четырех законодательных актов: Закона
об организации Всекитайского собрания народных представителей, Закона о выборах
во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных
представителей, Закона об организации Государственного совета, Закона об
организации местных собраний народных представителей и местных народных
правительств. В дальнейшем в эти законы вносились поправки, уточнения,
изменения, но суть их оставалась неизменной.
Конституция 1982 г. внесла в
государственную структуру КНР значительные изменения, выразившиеся в следующих
главных моментах: 1) восстановление института Председателя КНР; 2) создание
Центрального военного совета КНР; 3) восстановление волостного звена органов
власти и управления; 4) установление сроков, ограничивающих пребывание некоторых
высших государственных должностных лиц на своих постах; 5) установление
принципа несовместимости членства в постоянных комитетах собраний народных
представителей с занятием административных, судебных и прокурорских должностей;
6) учреждение в составе правительств различных ступеней системы ревизионных
органов для усиления контроля за финансами и финансовой деятельностью.
В конституции были
восстановлены основные автономные права национальных районов, в том числе права
на издание положений об автономии. Впервые установлено правило занятия
некоторых руководящих должностей в органах самоуправления районов национальной
автономии гражданами тех национальностей, которые пользуются районной
автономией. Это особенно важно с учетом того, что в КНР проживает 55 национальностей
и народностей.
В целом, конституция 1982 г.
как документ, определяющий государственный строй страны, представляет собой явный
прогресс по сравнению с предыдущими конституциями и существенно от них
отличается. Конституция провозглашает четыре основных принципа: твердо
придерживаться социалистического пути, демократической диктатуры народа,
руководства Коммунистической партии Китая, а также марксизма-ленинизма и идей
Мао Цзэдуна.
Исходя из этих принципов,
все основные решения по вопросам государственного строительства и
государственной политики принимаются партийными органами соответствующего
уровня сверху донизу, представительные органы власти лишь законодательно
оформляют постановления, принятые партийными органами, и осуществляют контроль
за их исполнением.
Особенность формирования
представительных органов государственной власти заключается в том, что
непосредственно населением на основе всеобщих, равных и прямых выборов путем
тайного голосования избираются только органы государственной власти, образуемые
в административно-территориальных единицах низового (волости, национальные
волости и поселки) и уездного (уезды, автономные округа, автономные уезды,
города без районного деления, городские районы) уровней. Как правило, выборы здесь
проводятся на альтернативной основе при выдвижении нескольких кандидатов.
Избранным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов, но
обязательно не менее одной трети. При несоблюдении этого условия назначаются
дополнительные выборы. Депутаты остальных собраний народных представителей,
включая Всекитайское собрание народных представителей, избираются
соответствующими нижестоящими органами государственной власти.
Подобный способ формирования
системы представительных органов власти объясняют рядом объективных причин, в
частности, трудностью обеспечения связей между различными районами страны ввиду
неразвитости инфраструктуры, невысоким уровнем политической культуры общества,
отсутствием демократических традиций, наличием особых национальных черт
политического и социально-экономического развития Китая.
Все граждане КНР, достигшие
18 лет, имеют право избирать и быть избранными. При этом не допускается никаких
ограничений, связанных с национальной и расовой принадлежностью, полом, родом
занятий, социальным происхождением, вероисповеданием, образованием,
имущественным положением, оседлостью. Исключение составляют лица, лишенные
политических прав. Государство принимает на себя расходы, связанные с
проведением выборов; заблаговременно (за 30 дней до выборов) публикуются списки
избирателей; тем самым любому лицу, несогласному с опубликованным списком,
предоставляется право направить жалобу в избирательную комиссию; избирателям,
отсутствующим во время проведения выборов, предоставляется право уполномочивать
других граждан проголосовать вместо них с согласия избирательной комиссии;
устанавливается уголовная ответственность за воспрепятствование осуществлению
избирательных прав или попытку такого воспрепятствования путем насилия, угроз,
обмана, подкупа, подделки избирательных документов и т.д.
В Законе о выборах
закреплена такая гарантия равного избирательного права, как предоставление
каждому избирателю только одного голоса. Однако необходимость обеспечения интересов
разных социальных слоев и национальных меньшинств обусловила введение
избирательной системы с неравным весом каждого голоса. При избрании депутатов
Всекитайского собрания народных представителей собраниями народных
представителей провинций, автономных районов, городов центрального подчинения
(Пекин, Шанхай, Тянь-цзинь) один депутат избирается от каждых 1040 тысяч
жителей, в городах и поселках - от каждых 130 тысяч жителей. От провинций и
автономных районов с особенно малочисленным населением должно избираться не
менее 15 депутатов. Доля депутатов от национальных меньшинств должна составлять
около 12%. При избрании депутатов собраний народных представителей провинций и
автономных районов соотношение числа городских и сельских жителей, приходящихся
на одного депутата, в среднем составляет 1 : 5.
Таким образом, в целом по
стране при проведении выборов в представительные органы государственной власти
учитывается абсолютное преобладание сельских жителей, а потому принцип
равенства обеспечивается за счет неравных норм представительства от городского
и сельского населения.
По конституции высшим
законодательным органом государственной власти КНР является Всекитайское
собрание народных представителей (ВСНП), возглавляющее всю систему собраний
народных представителей, которые составляют политическую основу государства. В
его состав входят депутаты, избранные от провинций, автономных районов, городов
центрального подчинения и вооруженных сил. Всего избирается около 3000
депутатов. Среди них - представители Компартии Китая, демократических партий и
общественных организаций, всех национальностей, различных классов и слоев. В
КНР нет закона о статусе депутата представительного органа государственной власти.
Права депутатов прежде всего определяются положением ВСНП как верховного
представительного органа государственной власти. В рамках компетенции ВСНП его
депутаты имеют право вносить предложения о принятии тех или иных
законодательных актов или решений, в период сессий ВСНП обращаться с запросами
в Государственный совет, министерства и центральные ведомства. Депутаты
освобождены от юридической ответственности за выступления и голосования на
заседаниях ВСНП. Кроме того, они не могут быть арестованы или привлечены к
уголовной ответственности без разрешения президиума сессии ВСНП, а в период
между сессиями - без санкции Постоянного комитета ВСНП. Из обязанностей
депутатов ВСНП первейшая - неукоснительное соблюдение Конституции КНР и законов
государства. Вторая важная группа обязанностей - поддержание тесной связи с
избравшими их органами и народными массами.
Постоянно действующим
органом ВСНП является его Постоянный комитет, который несет
ответственность перед ВСНП и ему подотчетен. Постоянный комитет осуществляет
функции высшего органа государственной власти и работает под контролем ВСНП в
период между сессиями.
Срок полномочий ВСНП - 5
лет. При чрезвычайных обстоятельствах, когда проведение выборов не
представляется возможным, допускается их отсрочка, если это предложение принято
большинством не менее двух третей членов Постоянного комитета ВСНП данного
созыва. Срок полномочий депутатов ВСНП данного созыва в таком случае также продлевается.
Выборы депутатов во
Всекитайское собрание народных представителей проводятся под руководством
Постоянного комитета, который за два месяца до истечения срока полномочий ВСНП
должен провести очередные выборы.
Сессии ВСНП обычно
созываются Постоянным комитетом раз в год. По усмотрению последнего или по
предложению не менее одной пятой общего числа депутатов ВСНП могут быть созваны
внеочередные сессии. Каждой сессии ВСНП предшествует подготовительный период.
Накануне официального открытия сессии проводится заседание, избирающее президиум
сессии и ответственного секретаря, принимающее ее повестку дня, а
также определяющее круг лиц, подлежащих приглашению на сессию. Работа сессии
после ее подготовительного заседания начинается с заседания президиума,
избирающего, в свою очередь, постоянного председателя президиума и исполнительного
председателя сессии. Здесь же устанавливается порядок принятия решений и
утверждения законопроектов - путем тайного либо открытого голосования.
Всекитайское собрание
народных представителей выполняет следующие основные функции: вносит изменения
в конституцию и осуществляет контроль за ее исполнением; принимает уголовные и
гражданские законы, законы о государственной структуре и другие основные законы
и вносит в них изменения; избирает Председателя и заместителя Председателя КНР;
утверждает кандидатуры премьера и заместителей премьера Государственного
совета, его членов, министров, председателей госкомитетов, начальника секретариата
Госсовета; избирает председателя Центрального военного совета и утверждает
кандидатуры всех других членов ЦВС; избирает председателя Верховного народного
суда и Генерального прокурора Верховной народной прокуратуры; имеет право
смещать вышеуказанных должностных лиц; рассматривает и утверждает планы
экономического и социального развития КНР и отчеты об их исполнении;
рассматривает и утверждает государственный бюджет и отчет о его исполнении;
утверждает образование провинций, автономных районов и городов центрального
подчинения; утверждает создание особых административных районов и их режим;
решает вопросы войны и мира.
Законы и другие предложения
принимаются простым большинством голосов всех депутатов ВСНП. Голосование обычно
проводится тайно или поднятием руки.
Всекитайское собрание
народных представителей создает специальные комиссии, как постоянные,
так и временные. Основными полномочиями учреждаемых комиссий является
рассмотрение, обсуждение и составление законопроектов и проектов решений, а
также запросов депутатов; выдвижение предложений, выносимых на рассмотрение
сессии ВСНП; осуществление проверок и обследований по вопросам, входящим в
компетенцию собрания либо его Постоянного комитета. В число постоянных входят
комиссии: по делам национальностей; по законодательству; по делам науки,
культуры и здравоохранения; по иностранным делам; финансово-экономическая
комиссия и некоторые другие. Временные комиссии создаются для рассмотрения
определенных вопросов. Все комиссии работают под руководством Постоянного
комитета ВСНП.
Постоянный комитет (ПК) ВСНП, согласно
конституции, является постоянно действующим органом ВСНП в период между его
сессиями и высшим органом государственной власти в стране. В настоящее время
Постоянному комитету ВСНП предоставлены фактически те же права в области законодательства,
что и самому Собранию. В состав ПК, насчитывающего около 200 человек, входят председатель,
заместители председателя, начальник секретариата и другие члены, которые
избираются и смещаются ВСНП. Как правило, это депутаты, способные на постоянной
основе представлять ВСНП в различных областях деятельности. Никто из лиц,
входящих в состав ПК, не может состоять на службе в государственных
административных органах, органах суда и прокуратуры. Обычно ПК ВСНП заседает
раз в два месяца. Председатель, его заместители и начальник секретариата образуют
совет председателя, который занимается рассмотрением наиболее важных
текущих вопросов, относящихся к сфере деятельности ПК. Председатель и его
заместители могут занимать эти должности не более двух сроков подряд. Срок полномочий
ПК ВСНП соответствует сроку полномочий Собрания (5 лет), и он работает вплоть
до избрания Всекитайским собранием народных представителей следующего созыва нового
Постоянного комитета.
Постоянный комитет ВСНП
осуществляет следующие основные функции: принимает законы и вносит в них изменения,
за исключением тех законов, которые должны приниматься ВСНП; дает толкование
конституции и законов, осуществляет контроль за исполнением Основного закона;
отменяет административно-правовые акты, постановления и распоряжения
Государственного совета, местных органов власти, противоречащие конституции и
законам; осуществляет контроль за работой Государственного совета. Центрального
военного совета, Верховного суда и Верховной прокуратуры;
утверждает кандидатуры
министров, председателей комитетов, начальника секретариата Госсовета, главного
ревизора, заместителей председателя и членов Центрального военного совета;
назначает и смещает заместителей председателя и судей Верховного народного суда
и прокуроров Верховной народной прокуратуры; принимает решения о назначении и
отзыве полномочных представителей КНР в иностранных государствах; рассматривает
и утверждает необходимые частичные поправки к плану экономического и
социального развития страны, государственному бюджету в ходе их выполнения;
принимает решения о ратификации и денонсации важных договоров и соглашений,
заключенных с иностранными государствами; устанавливает воинские звания,
дипломатические ранги, учреждает государственные ордена и награждает ими,
устанавливает государственные почетные звания и присваивает их; принимает
решения о помиловании; принимает решение об объявлении войны в случае, если
страна подвергнется вооруженному нападению; принимает решение о всеобщей или
частичной мобилизации в стране; принимает решения о введении военного положения
по всей стране или в отдельных провинциях.
Все постановления на
заседаниях ПК принимаются простым большинством голосов его членов.
В связи с широкой сферой
компетенции ПК в его структуре учреждены комиссии, призванные
рассматривать соответствующие вопросы и разрабатывать предложения. Деятельность
ПК как постоянно действующего органа ВСНП обеспечивается также образуемыми им рабочими
комиссиями специализированного профиля. В отличие от комиссий ВСНП,
комиссии ПК лишь исполняют его решения, но не выполняют часть функций органа
государственной власти.
По своему
конституционно-правовому статусу ПК осуществляет руководство и контролирует
деятельность всей системы местных органов государственной власти. Даваемые им
толкования и разъяснения общегосударственных законов обязательны для исполнения
всеми местными органами. Он правомочен отменять нормативные акты местного
характера в случае их несоответствия Конституции и законам государства. Члены
ПК ВСНП имеют право проводить обследования на местах. В свою очередь,
представители постоянных комитетов провинциального уровня могут присутствовать
на пленарных заседаниях ПК ВСНП, где им предоставляется возможность высказывать
свое мнение или сообщать о положении дел на местах.
Специфика Китайской Народной
Республики состоит в наличии поста Председателя КНР, который
осуществляет ряд полномочий главы государства. Восстановление этого поста
конституцией 1982 г. китайские юристы объясняют необходимостью, во-первых,
координации высших органов государства для укрепления всей государственной
системы; во-вторых, осуществления представительства государства с более чем
миллиардным населением на международной арене. Учитывая опыт прошлых лет, в
Китае подчеркивают, что теперь Председатель КНР поставлен законом под контроль
ВСНП, а его деятельность должна вестись на основе конституции и законов
государства, принятых ВСНП и его ПК. Поэтому Председатель КНР и его заместитель
избираются Всекитайским собранием народных представителей. Каждый гражданин
КНР, достигший 45 лет и имеющий право избирать и быть избранным, может быть
избран Председателем или заместителем Председателя КНР. Для этого необходимо
простое большинство голосов всех депутатов ВСНП. Срок полномочий того и другого
- 5 лет, и они не могут занимать эти должности более чем два срока подряд.
Следует заметить, что конституция и Закон об организации ВСНП не регламентируют
процедуру выдвижения кандидатур и избрания на посты Председателя КНР и его
заместителя (не указывается, в частности, кто их выдвигает). Законодательство
также не содержит норм, определяющих принцип президентской несовместимости.
Таким образом, должность Председателя КНР может совмещаться с функциями
депутата представительного органа и члена правительства.
По конституции, Председатель КНР принимает иностранных
дипломатических представителей, выступая в качестве главы государства; на
основе решений ВСНП и его Постоянного комитета публикует законы, назначает и
смещает премьера, заместителей премьера Госсовета и его членов; награждает
государственными орденами и присваивает государственные почетные звания;
объявляет о состоянии войны, издает указы о мобилизации, введении чрезвычайного
положения; назначает и отзывает полномочных представителей в иностранных
государствах, ратифицирует и денонсирует договоры и важнейшие соглашения с
зарубежными странами.
Таким образом, Председатель КНР выполняет в основном
представительские функции, не обладая государственно-административными
полномочиями.
Следует отметить, что в КНР отсутствует законодательно
регламентируемый обычай принесения присяги Председателем КНР, как, впрочем, и
другими высшими государственными должностными лицами.
Высшим органом исполнительной власти является Государственный
Совет, то есть центральное правительство КНР. Госсовет ответственен перед
ВСНП и ему подотчетен, а в период между сессиями ответственен перед Постоянным
комитетом ВСНП и ему подотчетен. В соответствии с конституцией, в состав
Госсовета входят: премьер, его заместители, члены Госсовета, министры,
председатели госкомитетов, главный ревизор и начальник секретариата.
Кандидатура премьера утверждается сессией ВСНП по представлению Председателя
КНР, а кандидатуры остальных членов Госсовета утверждаются ВСНП по
представлению самого премьера.
В структуре Госсовета существует Ревизионное
управление, в сферу компетенции которого входит осуществление контроля за
состоянием финансовых дел министерств и центральных ведомств, а также местных
народных правительств. Имеется и министерство государственного контроля,
призванное осуществлять проверку деятельности работников государственного
аппарата на уровне ниже министерств, решать вопросы укрепления и улучшения
административного управления. Кроме того, оно выполняет функции органа, ведущего
борьбу с нарушениями политических установок, законов и государственной
дисциплины.
Срок полномочий
Государственного совета установлен в 5 лет. Премьер, его заместители и члены
Госсовета могут занимать эти должности не более двух сроков подряд. Премьер несет
полную ответственность за руководство работой этого органа государственной
власти.
Государственный совет
осуществляет следующие функции: на основе конституции и законов определяет
административные мероприятия, формулирует административно-правовые акты, издает
постановления и распоряжения; вносит предложения на рассмотрение ВСНП или его
Постоянного комитета; определяет задачи и обязанности министерств и комитетов
Госсовета, осуществляет единое руководство их деятельностью, руководит всей
другой административной работой общегосударственного значения; составляет и
осуществляет план экономического и социального развития страны, государственный
бюджет; руководит и управляет работой в области экономики, образования, науки,
культуры, здравоохранения, оборонного строительства, а также делами
национальностей, внешними сношениями и т.д.; утверждает территориальное деление
провинций, автономных районов, городов центрального подчинения; принимает
решение о введении военного положения на отдельных территориях; рассматривает и
принимает решения о штатах административных органов, назначает, смещает и
обучает административных работников, оценивает их работу.
В конституции КНР закреплено
требование ко всем государственным органам осуществлять принцип упрощения аппарата
и сокращения штатов, совершенствовать систему служебной ответственности,
повышения квалификации кадров и их аттестации, неуклонного повышения качества и
эффективности работы, борьбы с бюрократизмом.
Особенностью Китайской
Народной Республики является включение в ее государственную структуру такого
органа, как Центральный Военный Совет (ЦВС) - высшего военного уч-
рождения, руководящего всеми
вооруженными силами страны. Его образование связано с проведением курса модернизации
Китая и реформ, распространяемых в том числе и на военную сферу.
Председатель ЦВС избирается
Всекитайским собранием народных представителей, а по его предложению Собрание
утверждает кандидатуры других членов данного органа. Устанавливается прямая
ответственность председателя ЦВС перед ВСНП и его Постоянным комитетом. Таким
образом, председатель ЦВС занимает равное положение с Председателем КНР и
премьером Госсовета. Но председатель ЦВС, в отличие от других высших
должностных лиц государства, может занимать свою должность в течение
неограниченного законом периода времени. Кроме того, он занимает также высокий
партийный пост, являясь председателем Военного Совета ЦК КПК.
Определено, что ЦВС призван
заниматься упорядочением системы призыва на воинскую службу, разработкой системы
воинских званий, установлением видов поощрений и наказаний военнослужащих,
находящихся на действительной воинской службе. В структуре ЦВС образована
комиссия народных вооружений (во главе с заместителем председателя ЦВС),
ведающая народным ополчением, которое, как свидетельствуют высказывания
китайских официальных лиц, носит военизированный характер и может
использоваться, в частности, для решения определенных внутриполитических задач.
Система местных органов
государства на всех уровнях возглавляется соответствующими собраниями
народных представителей (СНП), образуемыми в провинциях, автономных районах,
городах центрального подчинения, автономных округах, уездах, автономных уездах,
городах, городских районах, волостях, национальных волостях и поселках. В
районах национальной автономии - автономных районах, автономных округах и
автономных уездах - они называются органами самоуправления. Эти органы
создаются в соответствии с существующим административным делением КНР.
Срок полномочий собраний
народных представителей провинций, автономных районов, городов центрального
подчинения, автономных округов и городов, имеющих районное деление - 5 лет, т.
е. он скоординирован со сроком полномочий ВСНП, депутаты которого избираются
депутатами указанных органов. Срок полномочий для СНП уездов, городов без
районного деления, городских районов волостей и поселков, избираемых
непосредственно населением, установлен в 3 года.
Сессии местных собраний
народных представителей созываются один раз в год.
Местные собрания народных
представителей обеспечивают проведение в жизнь Конституции, административных
установлении; в пределах своей компетенции решают вопросы экономического,
культурного развития на местах. СНП уездного и вышестоящего звеньев
рассматривают и утверждают местные планы экономического и культурного развития,
отчеты об их исполнении; формируют составы постоянных комитетов СНП, назначают
председателей народных правительств и их заместителей, избирают председателей
местных народных судов и главных прокуроров, избирают депутатов в собрания
народных представителей вышестоящего звена.
СНП провинций и городов
центрального подчинения имеют право принимать установления местного характера.
При этом требуется соблюдение лишь одного условия: они не должны противоречить
конституции, законам, административным установлениям Госсовета. СНП районов
национальной автономии правомочны разрабатывать положения об автономии и
отдельно действующие положения, соответствующие политическим, экономическим и
культурным особенностям данного района.
Сессии СНП провинциального
звена заслушивают на своих пленарных заседаниях доклады о работе местных
народных правительств, постоянных комитетов, органов суда и прокуратуры. Затем
ведется обсуждение этих докладов по группам депутатов. Решения об утверждении
докладов принимаются на пленарном заседании сессии СНП. Свои предложения и
замечания, а также запросы в адрес местных народных правительств и их рабочих
подразделений, народных судов и прокуратуры депутаты направляют через президиум
сессии либо во время работы комиссии по сбору предложений.
СНП провинциального звена, а
также автономных округов и городов без районного деления создают специализированные
комиссии: по политико-юридическим вопросам, финансово-экономическим
вопросам, по образованию, науке, культуре и здравоохранению.
Депутаты местных СНП
находятся под контролем избравших их собраний нижестоящей ступени либо
избирателей, которые правомочны отзывать избранных ими депутатов. Соответствующее
решение принимается большинством голосов депутатов соответствующего СНП
нижестоящей ступени либо избирателей, проголосовавших за данного депутата.
Депутаты СНП уездного и
вышестоящего звена не могут быть арестованы или подвергнуты суду без согласия
Постоянного комитета СНП той же ступени. Вместе с тем закон требует от
депутатов СНП выполнения определенных обязанностей. Прежде всего, депутаты
должны поддерживать связь с избравшими их СНП или избирателями: разъяснять законы
и политические установки, оказывать помощь в работе соответствующим народным
правительствам, передавать мнения и требования масс собраниям народных
представителей, их постоянным комитетам, народным правительствам.
В уездном и провинциальном
звеньях местные СНП образуют Постоянные Комитеты (ПК), выполняющие
функции местных органов государственной власти в период между сессиями СНП. ПК
несут ответственность перед собраниями и отчитываются о работе. Согласно закону
в ПК провинциального звена должно быть в среднем 35-65, в ПК автономных округов
и городов - 13-35, в ПК уездов, автономных уездов и городских районов - 11-19
членов. Периодичность проведения заседаний постоянных комитетов - не реже одного
раза в 2 месяца.
Исполнительными и
распорядительными органами на местах являются народные правительства.
Местные народные правительства образуются соответствующими СНП, несут перед
ними ответственность и отчитываются о своей работе. В то же время они находятся
в такой же форме подчиненности перед вышестоящими государственными органами
(т.е. перед народными правительствами либо Государственным советом). Вся
система местных народных правительств различных ступеней находится под
централизованным руководством Государственного совета КНР.
На провинциальном и уездном
уровнях в состав правительств, кроме их председателя, входят его заместители,
начальник секретариата, руководители структурных подразделений
(департаментов, бюро, комиссий - в провинциальном звене; бюро и отделов - в
уездном звене). В состав народных правительств волостей, национальных волостей
и поселков входят председатели правительств (волостные старшины и
поселковые старосты) и их заместители.
В целях унификации системы
народных правительств различных ступеней определено, что местные народные правительства
уездного и вышестоящего звена образуют президиум, проводящий заседания постоянного
бюро, в которое входят члены данного правительства.
Местные народные
правительства уездного и вышестоящего звена учреждают ревизионные органы,
осуществляющие контроль за финансовой деятельностью в пределах данной
административно-территориальной единицы и несущие ответственность за свою
деятельность перед образовавшими их народными правительствами и вышестоящими
ревизионными органами.
Спецификой КНР является
существование системы делегированных органов, которая сложилась в первые годы
народной власти. К ним, в частности, относятся административные управления
округов, образуемые с санкции Госсовета народными правительствами провинций
и автономных районов. Эти органы служат промежуточной ступенью государственного
управления, находящейся между провинциальным и уездным звеньями. В случаях,
когда создаются районы в качестве промежуточного звена между уездными и
низовыми уровнями, в них образуются районные управы. Подобным же образом
народные правительства городских районов, городов без районного деления с
разрешения вышестоящих народных правительств могут учреждать квартальные
канцелярии в качестве делегированных органов управления.
В современном Китае большое
внимание уделяется низовому звену территориального общественного самоуправления
- комитетам населения. Конституция КНР определяет характер комитетов
населения как низовых массовых организаций самоуправления по месту жительства.
С 50-х годов подобные органы существуют в городах, а со второй половины 80-х
годов их создание началось и в сельской местности.
Статус комитетов сельского
населения, их характер, роль и функции в политической системе китайского
общества были закреплены в Законе КНР об организации комитетов сельского
населения, вступившем в силу 1 июня 1988 г. Деятельность комитетов в целом
может быть сведена к реализации двух видов задач. Во-первых, это задачи по
самоуправлению. К ним относятся все дела данной деревни, в том числе связанные с
общественной деятельностью и общественными интересами, урегулирование
гражданских споров среди населения, информирование местных правительств о
замечаниях населения, выдвижение предложений, организация сельских жителей на
развитие производства и строительства, пропаганда конституции КНР, законов и
государственной политики, забота об охране общественной собственности, защита
законных интересов сельских жителей и т.д. Во-вторых, это задачи
административного характера: оказание помощи волостным правительствам в их
работе; реализация по поручению волостных правительств определенных функций
административного управления и выполнение определенных задач по содействию
охране общественного порядка, закупкам зерна, на
бору в армию, плановому
деторождению, поддержке армии и заботе о семьях военнослужащих, помощи
малоимущим, борьбе со стихийными бедствиями и т.д. В Законе подчеркивается, что
волостные и поселковые правительства должны считаться с ролью и характером
деятельности комитетов сельского населения, не должны мешать массам самим
заниматься своими делами. В то же время говорится, что правительствам нужно
активно направлять деятельность комитетов, оказывать им поддержку и помощь.
Члены комитетов (председатель,
заместитель председателя и 3-7 членов) избираются на собраниях жителей
деревни путем прямых выборов сроком на 3 года. С учетом особенностей
политической и экономической ситуации в различных районах страны не установлено
каких-либо единообразных форм комитетов и методов их деятельности. Отсюда их
разнообразие.
Городские комитеты действуют
на основе обновленного Закона об организации комитетов городского населения,
вступившего в силу 1 января 1990 г. К ведению низовых органов городского
самоуправления отнесены развертывание многообразных форм движения за
строительство социалистической духовной культуры, охрана общественного порядка,
общественного имущества и благосостояния, оказание помощи правительственным
органам в налаживании таких связанных с интересами населения работ, как
общественная санитария, плановое деторождение, оказание помощи и материальной
поддержки семьям военнослужащих в воспитании подрастающего поколения. Комитеты
имеют право на управление принадлежащим им имуществом, которое не может быть
отчуждено никакими ведомствами или организациями.
Комитеты населения создаются
на территориях, где проживает от 100 до 700 семей. Они избираются на 3 года на
собраниях совершеннолетних жителей, проживающих на территории комитета, либо на
собраниях представителей от каждой семьи. В их состав входят председатель,
заместитель председателя и несколько членов (всего 5-9 человек). Комитетами
городского населения создаются специальные комиссии: по охране общественного
порядка, общественной санитарии, примирительные и другие. Комитеты, охватывающие
сравнительно небольшое число населения, могут не создавать комиссий, а
распределять соответствующие участки работы между своими членами.
Актами, определяющими
состав, правовое положение и формы деятельности органов суда и прокуратуры,
являются конституция КНР, Закон об организации народных судов и Закон об
организации народной прокуратуры.
Высшим судебным органом
является Верховный народный суд, несущий ответственность непосредственно
перед ВСНП и его ПК. Председатель Суда назначается ВСНП на срок полномочий
последнего и не может занимать своей должности более двух сроков подряд.
Местные народные суды
делятся на 3 ступени: низовые (на уровне уездов, автономных уездов, городских районов);
средней ступени (в автономных округах, городах провинциального подчинения или
подчиненных автономным районам, а также в районах городов центрального
подчинения); высшей ступени (в городах центрального подчинения, провинциях и
автономных районах).
Председатели местных
народных судов различных ступеней избираются соответствующими собраниями
народных представителей и ответственны перед ними и их постоянными комитетами.
Конкретная форма ответственности сводится к отчетам о работе судебных органов
на сессиях СНП, а также достигается путем назначения и смещения собраниями
народных представителей или их постоянными комитетами судебных работников.
В судах создаются палаты по
уголовным, гражданским и хозяйственным делам. В палатах учреждаются должности
начальников палат и их заместителей. Заместители председате
ля местного народного суда,
начальники палат и судьи назначаются и смещаются постоянными комитетами местных
СНП.
Установлена централизованная
форма руководства судебной работой. Верховный народный суд контролирует
деятельность местных народных судов, а вышестоящие суды контролируют работу
нижестоящих. В результате местные народные суды оказываются в известной мере
органами <двойного подчинения>. Вместе с тем вмешательство в деятельность судов
со стороны административных органов, общественных организаций и отдельных лиц
запрещено.
На судебные органы возложена
обязанность охранять частную собственность китайских и иностранных граждан в Китае.
Кроме того, весьма серьезное значение придается борьбе с хозяйственными
преступлениями. Общей тенденцией в деятельности судов стало ужесточение мер
наказания и ускорение судопроизводства по уголовным делам. В частности,
смертные приговоры за наиболее серьезные правонарушения, вынесенные либо
утвержденные судами высшей ступени, не направляются на утверждение Верховного
народного суда.
Судьи народных судов по
закону должны обладать специальными юридическими знаниями. Однако при остром
дефиците юридических работников это оказалось возможным не везде (особенно в
низовых судах), поэтому при рассмотрении дел в первичной инстанции обязательно
участие народных заседателей.
В судопроизводстве КНР
принимают участие защитники - адвокаты. Но адвокат рассматривается в КНР как
государственный служащий, одной из главных задач которого является воздействие
на обвиняемого с целью заставить его признать факт преступления. Поэтому число
выносимых оправдательных приговоров относительно невелико.
Высшим государственным
органом надзора за соблюдением законности в КНР является Верховная народная
прокуратура, ответственная лишь перед ВСНП и его ПК. Генеральный прокурор
Верховной народной прокуратуры избирается ВСНП на срок, совпадающий со сроком
полномочий последнего, и не может занимать эту должность более двух сроков подряд.
Верховная народная
прокуратура руководит местными органами прокуратуры, которые подразделяются на
народные прокуратуры провинций, автономных районов и городов центрального
подчинения; отделения народных прокуратур провинций, автономных районов и городов
центрального подчинения; народные прокуратуры автономных округов и городов
провинциального подчинения; народные прокуратуры уездов, автономных уездов,
городов и городских районов.
Главные прокуроры провинций,
автономных районов, городов центрального подчинения избираются и освобождаются
от должности соответствующими местными собраниями народных представителей, а их
заместители, прокуроры и члены коллегий прокуратур - постоянными комитетами СНП
соответствующей ступени по представлению главных прокуроров. Главные прокуроры
автономных округов, городов провинциального подчинения, уездов, городских
районов назначаются и освобождаются от должности СНП соответствующей ступени, а
их заместители - постоянными комитетами последнего.
Вышестоящие органы прокуратуры
руководят работой нижестоящих, то есть все местные органы прокуратуры являются
органами <двойного подчинения>. В структуре народной прокуратуры образуются
отделы, отделения и другие рабочие подразделения, которые, в свою очередь, тоже
являются органами <двойного подчинения>.
Закон об организации
народной прокуратуры вменяет в обязанность прокуратуры надзор не только за
точным и неукоснительным соблюдением законов государства, но и за единообразным
проведением политических установок с тем, чтобы обеспечить успешное
осуществление социалистической модернизации. Из функций прокуратуры особо
выделяется пресечение серьезных преступлений, связанных с государственной
изменой, расколом государства и т.п. Говорится также об осуществлении надзора
за соблюдением государственными органами законных прав граждан, подчеркивается
необходимость координации деятельности судов, прокуратуры и общественной
безопасности в целях обеспечения точного и эффективного проведения в жизнь
законов.
Разработка регулярной
системы государственной службы, порученная Министерству кадров Госсовета КНР,
началась в 80-е годы. Первый вариант Временного положения о государственных
служащих был выработан в 1987 г. и разослан для обсуждения в ряд центральных
учреждений, в провинциальные органы административных единиц центрального подчинения
и крупных городов.
На основе результатов
обсуждения был подготовлен обобщающий документ, который после ряда новых
обсуждений и доработок был одобрен Государственным советом и Постоянным
комитетом Политбюро ЦК КПК осенью 1993 г. После этого началось внедрение
системы государственной службы, рассчитанное на 3 года или несколько больший
срок. Вместе с тем еще на этапе обсуждения Временного положения проводилось его
выборочное применение в ряде подразделений Госсовета и городов. Таким образом,
Временное положение было введено в действие после 8 лет разработки и
обсуждения, включая 4 года экспериментального применения. Его внедрение идет по
частям, сверху вниз, и охватывает все правительственные органы от
Государственного совета до волостных (поселковых) администраций, постепенно
расширяя сферу охвата.
Государственные служащие
теперь выделены из общей категории <кадры>, и к ним отнесены только работники,
занимающие штатные должности в административном аппарате.
Временное положение
предъявляет довольно жесткие требования к государственным служащим, но вместе с
тем устанавливает и систему защиты их прав в административном порядке. В соответствии с Положением, государственные
служащие исполняют служебные обязанности и находятся под охраной закона. Среди
их важнейших обязанностей можно отметить следующие: соблюдать Конституцию,
законы и законодательные акты; исполнять службу в соответствии с законами и
подзаконными актами, а также политикой государства; прислушиваться к мнению
масс, всемерно служить интересам народа; защищать безопасность, честь и
интересы государства; хранить государственную и служебную тайну.
Государственные служащие наделяются полномочиями,
возложенными на них для исполнения своих служебных обязанностей. Они не могут
быть смещены либо понижены в должности, отправлены в отставку или подвергнуты
административному взысканию при отсутствии на то законных оснований и без
прохождения установленной законом процедуры.
Предусматривается ряд ограничений, связанных с государственной
службой. Так, госслужащим запрещено распространять высказывания, порочащие
авторитет правительства, организовывать или участвовать в митингах, демонстрациях,
манифестациях и других действиях, направленных против правительства;
организовывать забастовки или участвовать в них; противодействовать решениям и
приказам вышестоящих инстанций, зажимать критику, прибегать к мести.
Госслужащим запрещено также заниматься торговлей, предпринимательством и
участвовать в другой хозяйственной деятельности, приносящей прибыль. Ряд статей
Временного положения направлен на устранение влияния в государственной службе
родственных отношений и коррупции. Помимо этого, к госслужащим предъявляются требования
морального порядка.
Поощрения госслужащих за хорошую работу подразделяются
на объявление благодарности, присуждение наград третьей, второй и первой
степеней, присвоение почетных званий. Государственные административные органы
предоставляют госслужащим, получившим указанные поощрения, и обязательное
материальное вознаграждение.
К административным взысканиям относятся предупреждение,
выговор, строгий выговор, понижение в ранге, отстранение от должности,
увольнение. Отстранение от должности сопровождается одновременным понижением
ранга и уменьшением должностного оклада.
В КНР установлена ранжированная иерархия сотрудников
государственных административных органов, причем ранги увязываются с
определенными должностями, степенью ответственности на исполняемой работе,
сложностью работы, а также исходя из проявляемых госслужащими моральных качеств
и деловых способностей, практических успехов в работе и приобретенного опыта.
Рангов всего 15, и к первому рангу отнесен только премьер Госсовета. Его заместители
и члены Госсовета относятся ко 2-3 рангам, министры и главные должностные лица
провинциальной ступени - к 3-4 рангам и т.д. На нижней ступени этой иерархии -
делопроизводители (10-15 ранги). Система рангов не распространяется на рабочих
и технический персонал административного аппарата, которые-не относятся к
государственным служащим.
Должности государственных служащих делятся на руководящие
и неруководящие. Неруководящие должности: делопроизводители, сотрудники
секторов, секретари заместителей заведующих и заведующих отделами, помощники
референтов, референты, помощники инспекторов и инспектора. На замещение этих
должностей распространяется экзаменационная система. Экзамены проводятся
открыто, с обязательным опубликованием в средствах массовой информации
сообщения о предстоящем наборе на штатные должности в административном
аппарате. В экзаменах может принять участие любой гражданин КНР, отвечающий
условиям, предъявляемым к претендентам. При этом учитываются только личные
качества и исключаются как привилегии, так и дискриминация по любым признакам.
Вместе с тем установлено, что местные народные правительства районов национальной
автономии и ведомства по делам национальностей народных правительств всех
ступеней при зачислении государственных служащих должны предоставлять приоритет претендентам из
национальных меньшинств. Вместе с экзаменами предусмотрен годичный
испытательный срок, в течение которого осуществляется обучение новых служащих.
По истечении испытательного срока либо происходит официальное назначение на
должность, либо испытуемый лишается статуса зачисленного на службу. Зачисленные
на службу, но не имеющие опыта низовой работы, т.е. работы уездного и более
низкого уровня, должны быть устроены на нее сроком от года до двух лет.
Система экзаменов не
распространяется на руководящие должности государственных служащих высших и
средних рангов. Должности высших рангов (посты премьера Госсовета и его
заместителей, членов Госсовета, министров и т.п.) замещаются в порядке, установленном
конституцией и законами КНР. Что касается должностей средних рангов (например,
главные должностные лица управлений и департаментов), то их замещение
производится в основном путем повышения в должности или перевода из других
административных подразделений. При этом повышение в должности государственного
служащего сопровождается его обучением и подготовкой. Такое повышение
происходит от ранга к рангу в соответствии с установленным порядком очередности
занятия должностей. Процедура повышения в ранге, часто связанная с повышением в
должности, должна быть гласной, при этом учитывается мнение рядовых
сотрудников.
Действует и система
ежегодных аттестаций и текущих проверок государственных служащих. Текущие
проверки составляют основу для ежегодных аттестаций в конце календарного года.
Результаты ежегодных аттестаций служат основанием для назначения поощрений и
взысканий, направления на переподготовку, вынесения решения об увольнении и
переводе на другую работу, для присвоения ранга и назначения зарплаты.
Для проведения ежегодных
аттестаций на непостоянной основе создаются аттестационные комиссии или группы.
Они оценивают работу тех или иных служащих, опираясь не только на мнение
компетентных руководителей, но и на мнение рядовых сотрудников. Оценки имеют 3
разряда: отлично; должности соответствует; должности не соответствует.
Во Временном положении
определен и порядок увольнения с должности. Увольнение применимо в отношении
государственных служащих, которые: а) во время двух ежегодных аттестаций подряд
были признаны несоответствующими должности; б) отказываются перейти на другие
предлагаемые им должности, не справляясь с занимаемой; в) отказались подчиниться
новому назначению, вызванному структурной реорганизацией аппарата или
сокращением кадров; г) имеют прогулы без уважительных причин более 15 суток
подряд или в общей сложности более 30 суток в течение года; д) не выполняют
должностные обязанности, не соблюдают дисциплину, несмотря на сделанные
предупреждения.
Предусмотрена ротация
государственных служащих, которая осуществляется внутри государственных
административных учреждений, а также с привлечением работников других
учреждений, предприятий и организаций. Ротация включает переводы на другие
должности, перемещения по должности, назначение на замену должностей и
<откомандирование для закалки> (направление государственных служащих на определенное
время в низовые учреждения, предприятия или практические организации для
замещения определенных должностей с сохранением их в штате своих учреждений).
Заработная плата служащих
складывается из должностного оклада, оплаты за ранг, базисной ставки и оплаты
за выслугу лет. Кроме того, возможна выплата районных и иных коэффициентов. За
исключением случаев, определенных законами, постановлениями и политикой
государства, заработную плату госслужащих нельзя в какой бы то ни было форме
прибавлять или убавлять.
Большое внимание в КНР уделяется вопросам обучения и подготовки кадров государственных служащих. Определены виды обучения и подготовки, а именно: обучение и подготовка вновь зачисленных госслужащих; обучение и подготовка госслужащих, занимающих посты, для повышения ими квалификации. Вся эта работа проводится Государственным административным институтом, административными институтами провинций и другими образовательными учреждениями по подготовке кадров. Государственный административный институт был официально открыт в Пекине 21 сентября 1994г.